21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道
8月29日，财政部滚动续作4000亿元特别国债，央行同日从一级交易商处买入等量特别国债。值得注意的是，该操作显示在央行官网的“公开市场业务交易公告”栏目中，而不是8月28日上线的“公开市场国债买卖业务公告”栏目下。
8月28日，央行官网新增“公开市场国债买卖业务公告”栏目，引发市场对央行即将在二级市场买卖国债的广泛猜测。但截至记者发稿，该栏目项下仍未空白。
东方金诚首席宏观分析师王青告诉记者，本次央行买入4000亿特别国债，属于央行针对此前定向发行的特别国债续发的例行操作，与央行扩充货币政策工具箱，在二级市场买卖国债，对中长期债券收益率实施调控的含义不同。
“央行按惯例买入，不影响债市供需。”光大证券固收首席分析师张旭告诉记者，财政部对到期债券进行滚续发行，且依旧采用了“财政发给银行，银行过手给央行”的模式，因此不会影响到银行体系流动性以及债券市场的供需状况，同时也不会影响到央行和银行资产负债表的规模。
持债久期拉长提升长端利率调控能力
8月29日，央行公告，人民银行以数量招标方式进行了公开市场业务现券买断交易，从公开市场业务一级交易商买入4000亿元特别国债，其中“24续作特别国债01”买入3000亿元，“24续作特别国债02”买入1000亿元，买入价格均为100元。
同日，财政部发布公告称，2024年到期续作特别国债（一期）、（二期）（以下分别称第一期、第二期，合称两期国债）已完成发行工作。第一期、第二期期限分别为10年、15年，发行面值分别为3000亿元、1000亿元，票面利率分别为2.17%、2.25%。两期国债上市日和起息日为2024年8月29日。
两期国债均为固定利率附息债，每半年支付一次利息，利息支付日为每年的2月28日（节假日顺延，下同）、8月29日。第一期、第二期分别于2034年8月29日、2039年8月29日偿还本金并支付最后一次利息。
而就在不久前的8月19日，财政部有关负责人在答记者问中介绍了2024年到期续作特别国债发行的背景。2007年，经国务院同意和全国人大常委会批准，财政部发行了1.55万亿元特别国债，作为中国投资有限责任公司的资本金来源。期限主要为10年、15年，2017年起陆续到期。2017年和2022年上述部分特别国债到期时，财政部向有关银行定向发行特别国债偿还。对于2024年8月29日到期的4000亿元特别国债，财政部将延续以前年度做法，继续采取滚动发行的方式，向有关银行等额定向发行2024年到期续作特别国债，所筹资金用于偿还当月到期本金。
财政部有关负责人还介绍，2024年到期续作的4000亿元特别国债将在全国银行间债券市场面向有关银行定向发行，期限品种包括10年期3000亿元，15年期1000亿元。发行过程不涉及社会投资者，个人投资者不能购买。2024年到期续作特别国债是原特别国债的等额滚动发行，仍与原有资产负债相对应，不增加财政赤字。
记者留意到，财政部还在8月19日发布的发行事宜有关通知中表示，两期国债在全国银行间债券市场面向境内有关银行定向发行，中国人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。
中信证券首席经济学家明明告诉记者，对于2024年8月29日到期的4000亿元特别国债，财政部延续以前年度做法，继续采取滚动发行的方式，向有关银行等额定向发行2024年到期续作特别国债，所筹资金用于偿还当月到期本金。之后央行以数量招标方式买入该笔国债，符合此前惯例。
以2022年特别国债续发过程为例，2022年12月，2007年特别国债中有7500亿到期，采取滚动发行的方式进行续发。2022年12月12日，2022年特别国债在全国银行间债券市场面向有关银行定向发行，发行期限3年，发行规模7500亿，票面利率为2.48%。在财政部公示2022年特别国债发行结果后，人民银行随即在官网披露，当日人民银行以数量招标方式进行了公开市场业务现券买断交易，从公开市场一级交易商买入7500亿2022年特别国债。
一位券商固收人士告诉记者，到期的特别国债滚动续发后央行再买回来，央行还是持有1.5万亿左右的国债。本次发行为定向发行，对市场的流动性并无影响。但央行持债的久期拉长了，之前只有1.4年，现在3000亿的有10年，1000亿的有15年，这意味着央行未来卖债调控长端利率的能力有所提升。
定向发行与市场化发行并不冲突
在过去的25年中，我国分别于1998年、2007年、2020年成功地发行了3次特别国债，此外亦曾对到期的特别国债进行过滚动发行。这些特别国债中既有面向农业银行等特定的金融机构定向发行的，也有面向全部记账式国债承销团成员公开招标发行的；既有发行后不久即由央行持有的，也有一直由金融机构持有的。
张旭告诉记者，以上的这些发行方式和安排各有优劣，具体采用哪种方式，主要根据特别国债发行的规模、周期、期限确定。发行方式的选择也不是非此即彼的，可以根据实际需要进行合理的搭配和组合。事实上，在2007年发行的特别国债中，便既有面向农业银行定向发行的，也有面向市场公开发行的，是两种不同发行方式的组合。
张旭认为，无论采用哪种方式，进行何种制度安排，有两个原则是必须坚持的。第一，特别国债不向央行定向发行。1995年3月通过并实施的中国人民银行法第二十九条规定，“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，以法律的形式堵住了财政向央行透支的口子。
第二，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。在特别国债发行时，既要主动防止供给冲击对市场形成过大扰动，更要尽量减少政府对资源的直接配置、减少政府对微观经济活动的直接干预。尤为关键的是，特别国债的发行利率应根据市场水平确定。
“值得注意的是，部分投资者误以为市场化发行就是公开发行，但实际上这是两个不同的概念，面向有关银行定向发行与市场化发行并不冲突。”张旭表示。
他强调，检验是否为市场化发行的一个重要标准是看发行利率是否明显偏离二级市场收益率。“24到期续作特别国债01”和“24到期续作特别国债02”的票面利率分别与发行日前一至五个工作日的同期限国债收益率均值基本持平。这意味着本次特别国债的定向发行遵循了市场化定价的原则。
张旭还建议，未来可在财政部门和货币当局之间建立更密切的国债发行沟通机制，以便货币当局更为精准地调控银行体系流动性，避免形成国债发行利率的不合理波动。在理想状态下，可由财政部和人民银行共同协商确定国债发行的时点、规模以及期限。
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