2021年9月15日，美国首都华盛顿，美国总统拜登与时任澳大利亚总理莫里森以及英国首相约翰逊进行视频会议。美国、英国、澳大利亚三国领导人宣布，三国建立名为“AUKUS”的美英澳三边安全伙伴关系。视觉中国 资料图
8月7日，美国总统拜登在给国会的信中提到美英澳达成了一份“谅解”，该“谅解”将提供“额外相关政治承诺”，并在三国达成的新协定生效后即开始执行。究竟“谅解”什么？“新协定”又指什么？
随着8月12日澳大利亚政府将“新协定”提交议会审议，关于这个“新协定”与“谅解”在澳国内掀起轩然大波，各路媒体、政党的相继爆料和诘问使得美英澳签订了AUKUS（奥库斯）协定2.0版本的行为终于为外界所知，围绕这一协定的相关争议正在不断发酵中。
总体看，新协定是对原有版本的进一步深化，同时加强了美英在对澳关系中的优势地位。面对这样一个槽点满满、于己十分不利的三边协议，澳方任由美英予取予求，并非明智的选择。
AUKUS 2.0的三个变化与争议
8月6日签订的《澳英美三国政府关于海军核推进相关合作的协定》被用来替代澳大利亚前任莫里森政府任内生效的原有协定，因此又被称为“奥库斯”协定2.0版。与旧版本相比，新版本发生了三方面变化：
一、在转让海军核推进方面更进一步。新版本对向澳方转移与海军核推进相关的信息、材料和设备作了详细阐述，同时明确了澳方将负责核潜艇项目产生的核废料处理。按照新协定，转让海军核推进装置和其他设备——包括处置海军核推进设施所需的设备都是被允许的。在声明只寻求得到核动力潜艇而非核武器的同时，美英澳将这一举动称作是“核不扩散的最高标准”。众所周知，核不扩散包括禁止核材料、核技术和核武器等方面的扩散。这一操弄明显是在架空核不扩散概念。
另一方面，就如何适用澳方与国际原子能机构达成的安全协议问题，新协定虽然标榜对澳方进行的核材料转移、在澳国内进行的特定核材料的使用和生产都需符合与国际原子能机构达成的安全协议。但又规定澳方需要先征询美英两国的意见，在三国统一观点后再与国际原子能机构进行有关问题的谈判。美英明确摆出要在国际原子能机构内为澳方撑腰的架势。
二、美英在许多问题上享有优先权，澳方明显处于弱势。新协定强调要保护美国的知识产权，在推进对澳核合作过程中要防止未经美方同意而出现的信息、材料或设备超出“管辖范围”。同时，如果援助澳方会对自身的军事需求构成“不合理的风险”，美英只要提前一年发出书面通知即可选择退出。另外，在向澳方出售特定核材料时，美英应该得到价格补偿。而富铀材料的价格将由美英共同决定。相比之下，澳方负责管理、处置、储存和处置海军核推进厂运行产生的任何乏核燃料和放射性废物，倘若美英因此遭受损失，澳方需要做出赔偿。如果说这还算是国家间核转让的通行做法的话，那么，在资金问题上澳方则实实在在充当了“冤大头”，据报道，澳方在未来五年内将拨付共计60亿美元，一半用于美国扩大核潜艇的生产能力，一半用于核潜艇的概念研究。
三、附加的“谅解”表明新协定并不像表面看上去那么简单。尽管并不具备法律约束力，但附加的“谅解”却引发了大量争议。争议点之一是直到澳方政府将新协定提交议会审议也没有提及“谅解”附加条款的存在，要不是拜登在信中透露了还有这么个“谅解”，澳国内社会至今仍将被蒙在鼓里。这引发了澳国内社会对政府的一致抨击。
争议点之二是对“谅解”引发后果的担忧。大多数人担心“谅解”中的条款是澳方以与中国的冲突为前提来换取核潜艇而向美英做出的承诺。因此，所谓的“额外相关政治承诺”实质上是将澳方推到中美竞争的前沿，成为任由美方摆布以对付中国的棋子。澳大利亚绿党发言人就认为，“谅解”中相关条款的存在意味着，澳大利亚未来半个世纪的对美外交政策将以损害自身主权的方式服务于美国的战略利益。
澳方任由美英予取予求无法获得想要的结果
奥库斯2.0是一个明显不利于澳大利亚的协定，然而澳大利亚政府却将其视作建成“更大的国防工业能力”的机会。这表明澳方在押注美国的路上已越走越远，不过从长远看，其将难以获得预期的结果。
一、在安全上过分押注美国将引发澳对外政策失衡，限制自身的周旋空间。自2021年11月美英澳签订条约即奥库斯1.0版起，到今天将其升级成2.0版，美英在向澳转移核技术方面正在取得实质性进展。与此同时，澳方于2023年4月提出通过培育奥库斯联盟的第二根支柱以获取包括人工智能、高超音速飞行技术和海洋领域感知能力在内的先进能力。可见，澳方在安全上对奥库斯集团给予了太多的期待。为此，澳方提出要将自最西北端的科科斯群岛到东北端港口城市汤斯维尔的广大地区打造成一个力量投射大平台。同时，积极配合美国干预南太地区岛国的国内事务，迫使所罗门群岛将其扩充警察队伍的任务交由澳方掌握。最近的例子是同意美方在科科斯群岛建立针对马六甲海峡和印度洋东部地区的军事基地。
鉴于美方竭力拉澳介入南海局势的现实，澳方在安全上全力押注美国的上述做法很容易导致其“经济上靠中国、安全上靠美国”的外交布局失衡。换言之，在安全上过度追随美英而不尊重中方利益，其与中国的经济合作迟早会遭到冲击，其在中美之间的周旋空间必将被大大压缩，这并不符合澳大利亚的国家利益。
二、任由美英予取予求将导致澳方视风险于不顾，最终恐将付出单边买单的巨大代价。面对来自社会各界的种种质疑，澳方官员可以说并没有表现出丝毫风险意识。针对前总理基廷“美国在澳大利亚的军事集结正在将澳大利亚变成美国的基地”的说法，国防部长马尔斯辩称“这反映了澳大利亚和美国之间日益增长的合作”、“这不是什么新鲜事”。被问及是否对美做出了“额外承诺”时，澳总理阿尔巴尼斯敷衍说，“既然世界已经改变，堪培拉现在以不同方式做事”。言下之意，全力押注美方是顺势而为，并无不妥。对于社会团体就如何储存放射性废物的担心，澳国防部干脆以“这个问题要到2050年之后才出现”来搪塞过去。
澳方对美英寄托巨大希望的另一面的现实则是美国造船厂正受困于产能不足、合格劳动力缺乏等一系列问题，“弗吉尼亚”级核潜艇的产能连本国需求都无法满足，何谈对澳转让？至于英国，其造船能力萎缩得更厉害，几乎无法为澳方制造新核潜艇。因此，澳方只能将希望寄托在美方身上。然而，关于美英在评估对澳援助如果会对自身构成“不合理风险”而有权退出的条款和造船业恢复需要经历漫长周期的现实，两者已将澳方置于风险之地。这意味着澳方承诺在将来30年内花费3680亿澳元购买核潜艇等武器的计划实际上变成了一次风险巨大的赌博。
（崔荣伟，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员）
发表评论